平安后期组织大规模荒地开发，而与律令制土地国有相对立的私家领主。大多来自律令制国家的乡司、郡司。不仅依仗私人经济实力，而且依仗政治权力，通过组织荒地围垦及收买强、夺农民的土地，直接统治一乡一郡的土地和人民。1075年(承保二年)播磨大掾兼赤穗郡司秦为展征发郡内5000人佚把50町国衙领变为私领，是开发领主的典型。由于开发领主的活动场所主要不在已开发的条里制平原地带，开发后的耕地还有对国衙交纳官物的负担，故12世纪在以东国为中心的广大地区出现大量寄进系庄园，开发领主也就以庄官、地头名义成为在地领主，成为庄园制下一个强有力的中间阶层。